專家解讀 | 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)

發(fā)布時(shí)間：2024-03-22

實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是生態(tài)環(huán)境空間管控領(lǐng)域的重大探索，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、前瞻性和長久性的工作。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)加快劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線。“完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，為發(fā)展‘明底線’、‘劃邊框’”納入美麗中國建設(shè)任務(wù)部署。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》），明確了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度建設(shè)的總體要求、機(jī)制建設(shè)、實(shí)施應(yīng)用、監(jiān)督考核和組織保障全鏈條制度建設(shè)體系，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、指導(dǎo)我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作的綱領(lǐng)性文件，為全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)提供制度保障。

一、錨定美麗中國建設(shè)新的歷史方位，深刻理解生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度內(nèi)涵

新時(shí)代生態(tài)文明制度體系的豐富延伸。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要實(shí)踐創(chuàng)新。從單要素分區(qū)管理向多要素綜合分區(qū)管理迭代升級，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理的思路一以貫之，這既是國際國內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明行之有效的通行做法，更是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。目前，我國已初步形成了一套全域覆蓋、跨部門協(xié)同、多要素綜合的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，全國共劃分4萬余個(gè)生態(tài)環(huán)境管控單元，按照“一單元一策略”制定差異化、精細(xì)化的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。全國實(shí)踐充分證明生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系科學(xué)合理，可落地、可實(shí)施，為生態(tài)環(huán)境管理提供了新的政策工具。

美麗中國空間治理體系的重要組成。生態(tài)環(huán)境空間管控在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著前置性、引導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用。我國生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜多樣，生態(tài)環(huán)境空間異質(zhì)性明顯，針對單一區(qū)域、線、點(diǎn)上的局部微觀管理已不能滿足系統(tǒng)性治理需求。過去通過主體功能區(qū)戰(zhàn)略等框定了宏觀發(fā)展與保護(hù)格局，但仍需實(shí)施更加精細(xì)化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，更好支撐綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，實(shí)質(zhì)是針對我國不同區(qū)域特點(diǎn)，通過建立從問題識別到解決方案的分區(qū)分類管控策略，集成應(yīng)用各種管理和技術(shù)手段，建立“綠色標(biāo)尺”，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境管理的系統(tǒng)性和全面性，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，厚植美麗中國建設(shè)的綠色底色。

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體舉措。生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是美麗中國建設(shè)的基礎(chǔ)保障。實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，把生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線等生態(tài)環(huán)境“硬約束”，落實(shí)到生態(tài)環(huán)境管控單元，制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策、科學(xué)治污、依法管理，顯著提高生態(tài)環(huán)境精細(xì)化差異化管理水平。通過搭建便捷高效的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，逐步實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會組織和公眾等共同參與，支撐形成多元共治、決策科學(xué)、機(jī)制順暢的高效環(huán)境治理體系，有效提高生態(tài)環(huán)境治理效能。

二、面向美麗中國建設(shè)新要求，持續(xù)完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系

以美麗中國目標(biāo)為引領(lǐng)，制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度建設(shè)時(shí)間表和路線圖。黨的二十大報(bào)告明確指出，到2035年，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，到本世紀(jì)中葉，建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，明確了美麗中國建設(shè)的中長期目標(biāo)。《意見》在美麗中國建設(shè)目標(biāo)指引和框架設(shè)定下，結(jié)合生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度實(shí)踐進(jìn)展，提出了階段目標(biāo)。其中，“十四五”時(shí)期，是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度建設(shè)至關(guān)重要的5年，重點(diǎn)推進(jìn)體系建設(shè)，推動全域覆蓋、精準(zhǔn)科學(xué)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步形成，制度基本建立；“十五五”“十六五”時(shí)期，是制度健全與完善階段，體系健全、機(jī)制順暢、運(yùn)行高效的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度全面建立。目標(biāo)設(shè)計(jì)過程中與美麗中國建設(shè)愿景深入融合，保持高度協(xié)調(diào)，為生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)提供有力支撐。

以美麗中國制度建設(shè)為導(dǎo)向，保持生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作推進(jìn)戰(zhàn)略定力。美麗中國是一項(xiàng)長期性、艱巨性、復(fù)雜性兼具的工作，需要以破釜沉舟的決心，推進(jìn)相關(guān)制度不斷自我完善和發(fā)展、永葆生機(jī)活力。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控沿著美麗中國制度建設(shè)思路，建立定期調(diào)整與動態(tài)更新機(jī)制，提升成果時(shí)效性和針對性，確保制度的長期延續(xù)和生命力。《意見》要求生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案應(yīng)保持基本穩(wěn)定，在一定條件下進(jìn)行必要的調(diào)整更新。一是要以保障國家生態(tài)安全為前提，優(yōu)先保護(hù)單元的空間格局應(yīng)保持基本穩(wěn)定，重點(diǎn)管控單元的空間格局應(yīng)與環(huán)境治理格局相匹配。生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單要依法依規(guī)、精準(zhǔn)適用、持續(xù)穩(wěn)定，不搞“急剎車、猛掉頭”。二是要充分銜接國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，開展年度動態(tài)更新與5年一次的定期調(diào)整。三是要以維護(hù)制度科學(xué)性、嚴(yán)肅性為前提，按要求完成生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案的論證、備案及發(fā)布。

三、找準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度發(fā)力點(diǎn)，有力支撐美麗中國建設(shè)

服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，支撐建設(shè)美麗中國示范樣板。《意見》基于區(qū)域分異的生態(tài)本底、環(huán)境質(zhì)量特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會規(guī)模等，因地制宜提出了支撐長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域、京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等重大戰(zhàn)略的實(shí)施路徑，為將我國重大戰(zhàn)略區(qū)域建設(shè)成為美麗中國先行區(qū)提供重要保障。通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，將大氣、水、土壤、生態(tài)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、資源利用、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等一整套生態(tài)環(huán)境管理要求，融入“一張圖”“一清單”管理，實(shí)現(xiàn)空間上的生態(tài)環(huán)境精細(xì)化、差異化管控，把經(jīng)濟(jì)活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向作用，服務(wù)重大發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，守住生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的底線。

促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，激發(fā)美麗中國建設(shè)內(nèi)生動力。實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，能夠有效疏通美麗中國建設(shè)的“毛細(xì)血管”，為重點(diǎn)領(lǐng)域綠色低碳發(fā)展打通堵點(diǎn)、補(bǔ)齊短板、暢通循環(huán)，推動全社會進(jìn)入良性發(fā)展軌道。《意見》提出要針對不同生態(tài)環(huán)境管控單元提出優(yōu)化布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)、控制規(guī)模等調(diào)控策略及導(dǎo)向性的環(huán)境治理要求，進(jìn)行清單化管理。對重點(diǎn)管控單元，以解決突出生態(tài)環(huán)境問題為目標(biāo)，以污染物排放管控和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控為重點(diǎn)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)升級，有效遏制“兩高一低”項(xiàng)目盲目發(fā)展。對優(yōu)先保護(hù)單元，聚焦生態(tài)環(huán)境保護(hù)，確保生態(tài)安全格局總體穩(wěn)定，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。

支撐綜合決策，深化改革美麗中國建設(shè)體制機(jī)制。實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，完善環(huán)評源頭預(yù)防管理體系，推動環(huán)境管理服務(wù)向智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)變，為美麗中國制度體系、體制機(jī)制建設(shè)提供創(chuàng)新思路、積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控堅(jiān)持前端思維和底線思維，將生態(tài)保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量、資源能源利用等方面的管理要求梳理出來，立在前面。《意見》提出把生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實(shí)施成效評估作為優(yōu)化環(huán)評管理的重要依據(jù)，提升源頭預(yù)防措施的科學(xué)性、可靠性和有效性，為綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展留出更多空間。同時(shí)，服務(wù)地方黨委政府及有關(guān)部門招商引資科學(xué)決策，指導(dǎo)項(xiàng)目精準(zhǔn)快速落地。

維護(hù)生態(tài)安全格局，守牢美麗中國建設(shè)安全底線。生態(tài)安全屏障是維護(hù)國家生態(tài)安全、支撐政治經(jīng)濟(jì)社會大局穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的重要保障，習(xí)近平總書記在青海、甘肅、陜西、內(nèi)蒙古等地考察時(shí)多次強(qiáng)調(diào)，要筑牢生態(tài)安全屏障。《意見》提出將生態(tài)保護(hù)紅線以及紅線外的法定保護(hù)區(qū)，如飲用水水源保護(hù)區(qū)、重要濕地、生態(tài)公益林、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等納入優(yōu)先保護(hù)單元進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，在空間上與“三區(qū)四帶”等重要生態(tài)安全屏障高度吻合。通過實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，加強(qiáng)自然生態(tài)屏障的系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，能夠充分發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能，保障我們賴以生存發(fā)展的自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，筑牢美麗中國建設(shè)安全根基。

推動環(huán)境質(zhì)量改善，滿足美麗中國建設(shè)核心訴求。“青山常在、綠水長流、空氣常新，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)”是美麗中國建設(shè)的關(guān)鍵標(biāo)志。《意見》提出要加強(qiáng)與各環(huán)境要素空間管理的統(tǒng)籌銜接，推動解決突出生態(tài)環(huán)境問題，防范結(jié)構(gòu)性、布局性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控基于生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)、功能、質(zhì)量、承載的區(qū)域特征，系統(tǒng)集成大氣、水、土壤、生態(tài)、聲、海洋等領(lǐng)域環(huán)境管控要求，聚焦解決突出生態(tài)環(huán)境問題，深入推進(jìn)更科學(xué)、更系統(tǒng)、更精細(xì)的分區(qū)分類污染防治工作，提升精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污水平，守住生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的底線，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，這與美麗中國建設(shè)初心相契合，旨在不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，提升人民群眾的獲得感、幸福感。

強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同，形成美麗中國建設(shè)合力。政策制度是美麗中國建設(shè)的基礎(chǔ)支撐和有力保障，要厘清部門職責(zé)，增強(qiáng)各類政策協(xié)同性，夯實(shí)美麗中國建設(shè)制度基礎(chǔ)。《意見》提出應(yīng)充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系中的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度協(xié)同。要全面落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，針對主體功能區(qū)戰(zhàn)略明確的四類開發(fā)區(qū)域進(jìn)行環(huán)境管理的細(xì)化和空間落地。與國土空間規(guī)劃各有側(cè)重，在支撐重大規(guī)劃編制、優(yōu)化生產(chǎn)力布局、指導(dǎo)招商引資等方面，分別在土地用途管制和環(huán)境質(zhì)量管理上各自發(fā)力，協(xié)同推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。要研究落實(shí)以碳排放、污染物排放為依據(jù)的差別化調(diào)控政策，推動減污降碳協(xié)同增效，針對性開展試點(diǎn)示范，推動形成美麗中國建設(shè)政策合力。

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會精神的具體舉措，是落實(shí)精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污要求的具體行動，是全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的具體部署。要全力推動《意見》貫徹落實(shí)，進(jìn)一步完善問題導(dǎo)向、精準(zhǔn)管控、全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，持續(xù)推進(jìn)落地應(yīng)用和數(shù)字化建設(shè)，為重大政策科學(xué)決策、重大規(guī)劃編制、重大生產(chǎn)力合理布局提供支撐，不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，以生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，加快建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國。

（作者：十四屆全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任、中國工程院院士王金南）

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專家解讀 | 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控 全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)

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